我國濕地保護(Hu)立法、特别是濕地保護(Hu)國家層面[Mian]的立法，一(Yi)直為社會有關方面[Mian]及公衆所矚目。如今，當大約始于8年前、數(Shu)易其稿的國家層面的濕地保[Bao]護條[Tiao]例還被翹首(Shou)以待(Dai)時，國家(Jia)林業局轉而尋求部門規章的出台，既顯示了[Le]濕地保護對法律(Lü)支持的急迫性，也再次透[Tou]出國家濕地[Di]保護條例出台的艱(Jian)難與時間上(Shang)的暫無定期。

11月13日[Ri]，本報記者從(Cong)國家林業局濕地保護管理中心了解(Jie)到，目前對濕地保護(Hu)條例征求意見稿，部門之間分[Fen]歧較[Jiao]大，還有待于進一(Yi)步[Bu]溝通與協調。

用(Yong)該中心一[Yi]位人士的話說：“在條[Tiao]例出來之前，搞個部門[Men]規[Gui]章先用着。濕地[Di]保護管理急需法律依據，有總(Zong)比沒有好[Hao]。”這也許就是(Shi)國家林業局起草《濕地保護管理規[Gui]定(征求意見[Jian]稿)》的[De]原因。

濕地面臨諸(Zhu)多威[Wei]脅

即使讀者(Zhe)對濕地所知[Zhi]甚少，也[Ye]可能耳熟于對其“地球之腎”的比喻。與森(Sen)林、海洋并(Bing)稱為地球三大生(Sheng)态系統的濕(Shi)地，以其獨特的[De]生态(Tai)功能(Neng)，在調[Diao]節氣候、淨化水(Shui)質、保護物種、淨污(Wu)除垢、蓄水防[Fang]洪、抵(Di)禦災害等(Deng)方(Fang)面發揮[Hui]着極為重要的作用[Yong]。

中國(Guo)濕地面積位居亞洲第一[Yi]、世界第四，占全球濕地的10%。在各[Ge]地各部門的努力下，目前我國已建有各(Ge)級濕地自然(Ran)保護區550多處，國際(Ji)重要濕地30餘處。國家和地方濕[Shi]地公(Gong)園200餘處。

但我國濕地保護狀況并不(Bu)樂觀甚至頻頻“告急”。即使[Shi]是較為樂(Le)觀的官方數據，也稱隻有約一半的自然濕地(Di)受到了較為有效的(De)保護。

今年2月2日“世界濕地日”當天，中科院遙感應用研究所發布報告指出，30年來，我[Wo]國濕地自然(Ran)保護區内濕[Shi]地面積總體呈下降趨[Qu]勢，總淨減少[Shao]面積8152.47平方公裡，占全國(Guo)濕地總淨減少量[Liang]的9%。

國家林業局一位官員曾表[Biao]示，在(Zai)經[Jing]濟快速(Su)發展、城市化進程加快的形勢下，我國濕地遭[Zao]受着開墾(Ken)與改造、污染、泥沙淤(Yu)積和水資源不合理[Li]利用等諸[Zhu]多威脅。濕地生态退化趨勢仍[Reng]在繼續[Xu]。一些地方濕(Shi)地面積在[Zai]不斷減少，或是面積未減少，但濕地效益(Yi)和功能仍在[Zai]下降。大量的(De)改變濕地功(Gong)能、用途的不[Bu]合理利用活動[Dong]不但得不到有效控制，而且在繼續加劇加重[Zhong]。

國家立法“破冰”艱難(Nan)

如果說上述種種威[Wei]脅(Xie)使(Shi)濕地遭[Zao]受明顯的“創痛”，實際上濕[Shi]地[Di]還有另一種“隐痛”——那就是保護管理上的(De)立法滞(Zhi)後。

2009年6月，當醞(Yun)釀多年、經過多方征求意[Yi]見的《中華人民共(Gong)和國濕地保(Bao)護條[Tiao]例(送審稿)》，隻待修[Xiu]改完善、報送國務[Wu]院法[Fa]制辦之時，本報[Bao]記者曾寫下滿懷希望的報道。但轉眼3年有餘(Yu)，該條例仍是“但[Dan]聞樓(Lou)上有人聲，不見有人[Ren]下樓來。”

記者(Zhe)了解(Jie)到，從國家林業局方面，2004年起就開始着手該條例的立(Li)法工作。其間經過[Guo]多方征[Zheng]求意[Yi]見，數易其稿。遠的不說，就在2009年将送審(Shen)稿[Gao]報國務院法制辦後，2011年又出一(Yi)稿，再次征求意[Yi]見。雖然這次沒[Mei]有再報國務院法制辦，但[Dan]期(Qi)間(Jian)與之共同研究(Jiu)很多次。“整個立(Li)法[Fa]過程中，國務[Wu]院法(Fa)制辦非常支持我們。但部門間的分[Fen]歧很大。”國家林業局濕地(Di)保護管理中心一位人[Ren]士說。

如果讀者熟悉我國立法中部門(Men)間的博弈，對這些分歧很[Hen]容易理解。據一[Yi]位知情人透露[Lu]，征求意見時，有的部門隻說，現在法律法規都(Dou)有了，沒有必要再搞濕地[Di]的專[Zhuan]門立法，其(Qi)餘[Yu]具體問題就不再[Zai]談了。還有的部門會說，你隻要不把(Ba)我的某種審批權[Quan]拿走，怎(Zen)麼都(Dou)行。一(Yi)位參加(Jia)過[Guo]讨論的(De)人[Ren]士曾向記者表示，“能和你談到(Dao)這麼具[Ju]體的問題，應該算是略好的了。”

據了解，在我國現有[You]的法律法規如土地法、水法、野生(Sheng)動物保護(Hu)法等，對濕地構成要[Yao]素的(De)土地、水、野[Ye]生動[Dong]植物[Wu]等單項資源[Yuan]的保護利用是有所規[Gui]制，但濕地是一[Yi]個綜(Zong)合的生态系統，相關[Guan]法律規定沒有對濕地的整體性考慮。目前為止，我國還沒有哪部法律對“濕地”作[Zuo]出明确定義，更沒(Mei)有專門的濕地保(Bao)護内容。

以我國土[Tu]地管理[Li]法為例，該[Gai]法隻将土地[Di]分為農用地、建設[She]用地和(He)未利用地。嚴(Yan)格限制農用地轉為[Wei]建設用地(Di)，控制建[Jian]設用地總量，對耕(Geng)地實(Shi)行特殊保護。一(Yi)位相[Xiang]關人士以此法為例調侃說，“按照土地法[Fa]，濕地屬‘未利用(Yong)地’,那就[Jiu]可勁兒[Er]開發呗！”

濕地不同于荒灘

前述(Shu)國家林業局官員在(Zai)一相關會議(Yi)上曾指出，在[Zai]有限的國土開發空間(Jian)格局中，濕地在(Zai)土[Tu]地利用方式的競争中始終處于劣[Lie]勢的地位沒有改變。一直以來，原生、自然濕地[Di]多被定[Ding]義為“荒[Huang]灘[Tan]”、“荒水”，在現行土地[Di]分類中被列入了“未利用[Yong]地”，往往成為保障耕[Geng]地、建設用[Yong]地、林地等的犧牲品，直[Zhi]接導緻了濕地面積銳(Rui)減。

此前國家濕(Shi)地辦(Ban)一位參與濕地立法工作(Zuo)的[De]人士在接受(Shou)本報[Bao]記者采訪[Fang]時表示，由于立[Li]法滞後，許多濕[Shi]地保護管理制(Zhi)度雖然也在[Zai]推[Tui]動，但[Dan]始終未建立(Li)起來。如濕地占補平衡、生态補償、補水、用途審批、濕地恢(Hui)複[Fu]、調查監測、國家濕地保[Bao]護規劃(Hua)制度等等。“這些基[Ji]本(Ben)的重要制(Zhi)度缺失，保護效果可想而知。”

在國家立法“破冰”艱難之時，濕地(Di)保護地方[Fang]立法不斷推進。據(Ju)悉，目前已有14個省市出台了條例，還有(You)幾[Ji]個省市正積極進(Jin)行。地(Di)方為濕地保[Bao]護專門立法[Fa]的隊伍不斷擴大，每(Mei)年都會增加幾[Ji]個省市。

國家林[Lin]業局目(Mu)前征求意見的《規[Gui]定》，借鑒了國際和國[Guo]内地方濕地保護立法的經驗，也(Ye)征求了[Le]相(Xiang)關部門的意見。記者被告知，相比條例[Li]，部門制定規章簡單、容易許多，不會涉(She)及[Ji]很多其他部門。從(Cong)出台時間上講也會快很多(Duo)。

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