我國(guó)濕(shī)地保護立法、特别是(shì)濕地保(bǎo)護國(guó)家層面的立(lì)法，一直為社會(huì)有關(guān)方面(miàn)及(jí)公衆所(suǒ)矚目。如(rú)今，當大約始于8年(nián)前、數易其稿的國家層面(miàn)的濕地保(bǎo)護條(tiáo)例還(hái)被翹首以(yǐ)待時，國家(jiā)林業局轉而(ér)尋(xún)求部(bù)門規章的(de)出台，既顯示了濕地(dì)保護(hù)對法(fǎ)律支持的急迫(pò)性，也再(zài)次透出(chū)國家(jiā)濕地保護(hù)條例出台的艱(jiān)難與(yǔ)時間上的暫無(wú)定期。

11月13日(rì)，本報記者(zhě)從國(guó)家林(lín)業局濕地(dì)保護管(guǎn)理中心(xīn)了解(jiě)到(dào)，目(mù)前對(duì)濕地(dì)保護(hù)條例(lì)征求意見稿(gǎo)，部(bù)門之間(jiān)分歧較大，還有待于進(jìn)一步溝通與協(xié)調。

用(yòng)該(gāi)中心一(yī)位人士的(de)話說(shuō)：“在條例出(chū)來之(zhī)前，搞個(gè)部門規(guī)章先用(yòng)着。濕地(dì)保護(hù)管理急需(xū)法律(lǜ)依據，有總(zǒng)比沒有好(hǎo)。”這也(yě)許就(jiù)是國家林(lín)業局起(qǐ)草(cǎo)《濕地(dì)保護(hù)管(guǎn)理(lǐ)規定(dìng)(征求意見稿)》的原因。

濕地面臨(lín)諸多威脅(xié)

即使讀者(zhě)對濕地所(suǒ)知甚少，也可能(néng)耳熟于對其(qí)“地(dì)球之腎(shèn)”的比喻(yù)。與森林(lín)、海洋并(bìng)稱為(wéi)地球(qiú)三大(dà)生态系(xì)統的濕(shī)地，以其獨特的生态(tài)功能(néng)，在調節氣(qì)候、淨化水質、保(bǎo)護物種、淨(jìng)污除(chú)垢、蓄(xù)水防(fáng)洪、抵(dǐ)禦(yù)災害等(děng)方面發揮(huī)着極為重要的作用。

中國濕地面積位(wèi)居(jū)亞洲第一(yī)、世界第四(sì)，占全(quán)球濕(shī)地的10%。在各(gè)地各部(bù)門的努力下，目前我國(guó)已建有各級濕(shī)地自然保護區(qū)550多處，國(guó)際重要(yào)濕地30餘(yú)處。國家(jiā)和地方濕(shī)地公(gōng)園200餘處。

但我國(guó)濕地保(bǎo)護(hù)狀況并不樂觀甚至(zhì)頻頻“告急(jí)”。即使是較(jiào)為樂觀的(de)官(guān)方數(shù)據(jù)，也稱(chēng)隻有約一半的(de)自然(rán)濕地受到了較為有效的(de)保護。

今(jīn)年2月2日(rì)“世界濕地日”當(dāng)天，中科院(yuàn)遙感應用研究(jiū)所發(fā)布報告指出，30年(nián)來，我國濕地自(zì)然保護區内濕(shī)地面積總體(tǐ)呈(chéng)下降趨勢(shì)，總淨減少(shǎo)面積8152.47平方公裡(lǐ)，占全國濕地(dì)總淨減少量(liàng)的9%。

國家林業(yè)局(jú)一位官(guān)員(yuán)曾表示，在(zài)經濟快速發展、城市化進(jìn)程加快的形勢(shì)下，我國濕地遭(zāo)受着(zhe)開墾(kěn)與改(gǎi)造、污染、泥沙淤(yū)積和(hé)水資源不(bú)合(hé)理(lǐ)利用等諸(zhū)多威(wēi)脅。濕地生态退化趨(qū)勢仍(réng)在繼續。一(yī)些地方濕(shī)地面積在(zài)不斷(duàn)減少，或是(shì)面積未(wèi)減少，但(dàn)濕地效益(yì)和功能仍(réng)在(zài)下降。大(dà)量的改變(biàn)濕地(dì)功能(néng)、用途的不(bú)合理利用活動不但(dàn)得不(bú)到有效控制，而(ér)且在(zài)繼續(xù)加劇加重。

國家(jiā)立法“破冰”艱難

如(rú)果說上(shàng)述種種威(wēi)脅使(shǐ)濕地(dì)遭(zāo)受明顯(xiǎn)的“創痛(tòng)”，實際上(shàng)濕地(dì)還有另一(yī)種“隐(yǐn)痛(tòng)”——那就(jiù)是(shì)保護管理(lǐ)上的(de)立法滞後(hòu)。

2009年6月，當醞(yùn)釀(niàng)多年、經(jīng)過(guò)多(duō)方征求意(yì)見的(de)《中華人民(mín)共和國濕地保護條例(送審稿(gǎo))》，隻待(dài)修改(gǎi)完善、報送(sòng)國務(wù)院法(fǎ)制辦之時，本(běn)報(bào)記者(zhě)曾(céng)寫下滿(mǎn)懷希望的(de)報道(dào)。但轉(zhuǎn)眼3年有餘，該條例(lì)仍是“但聞樓上有人聲(shēng)，不見有人下樓(lóu)來。”

記者了解到(dào)，從國家林業局(jú)方面，2004年起就開(kāi)始着手該條例(lì)的立法(fǎ)工(gōng)作。其(qí)間經過(guò)多(duō)方征(zhēng)求意(yì)見，數易其(qí)稿(gǎo)。遠(yuǎn)的不說，就(jiù)在2009年(nián)将送審稿(gǎo)報國務院(yuàn)法制辦後，2011年又出一(yī)稿，再次征求意見。雖然這次沒(méi)有再報國務院法制辦(bàn)，但(dàn)期間(jiān)與之共同研究(jiū)很多(duō)次。“整個立(lì)法過程中(zhōng)，國務(wù)院法制(zhì)辦非常(cháng)支持我(wǒ)們。但部(bù)門間的(de)分歧很(hěn)大。”國(guó)家林(lín)業局濕地保(bǎo)護管理(lǐ)中心一位人士(shì)說。

如(rú)果讀(dú)者熟(shú)悉我國立法中部門間的博弈(yì)，對這些分(fèn)歧很(hěn)容易理(lǐ)解。據一(yī)位知情人透露(lù)，征求(qiú)意見時，有(yǒu)的部(bù)門隻說，現在(zài)法律法規都(dōu)有了，沒有(yǒu)必要再搞(gǎo)濕地(dì)的專(zhuān)門立法(fǎ)，其(qí)餘具(jù)體問(wèn)題就不再(zài)談了。還有的部(bù)門會說，你隻要(yào)不把我的某種審批(pī)權拿走，怎(zěn)麼都行。一位參加過(guò)讨(tǎo)論的人(rén)士曾(céng)向記者(zhě)表示，“能和你談到(dào)這麼(me)具體的問(wèn)題，應(yīng)該算是略(luè)好的了。”

據了解，在我國現有的(de)法律法規(guī)如土(tǔ)地法、水法(fǎ)、野生(shēng)動物(wù)保護法等(děng)，對濕地構成要(yào)素的土地、水(shuǐ)、野(yě)生動植物(wù)等單(dān)項資源(yuán)的(de)保護利用是有所規(guī)制，但濕地(dì)是一(yī)個綜合的生(shēng)态系統，相關(guān)法律(lǜ)規定(dìng)沒(méi)有(yǒu)對濕(shī)地的(de)整體性考(kǎo)慮。目前(qián)為止，我(wǒ)國還沒有(yǒu)哪部法律對“濕地”作(zuò)出明确(què)定(dìng)義，更沒有(yǒu)專門的濕地(dì)保護内容。

以(yǐ)我國土(tǔ)地管理法為例，該(gāi)法隻(zhī)将土地(dì)分為農用地(dì)、建設(shè)用地(dì)和未(wèi)利用地。嚴(yán)格限制(zhì)農(nóng)用地(dì)轉為建設用地(dì)，控制建(jiàn)設(shè)用地總量(liàng)，對耕地實行特殊保護。一位相(xiàng)關人(rén)士以(yǐ)此法為例調侃(kǎn)說，“按照土地法(fǎ)，濕地(dì)屬(shǔ)‘未利用地’,那(nà)就可(kě)勁兒(ér)開發呗！”

濕地不同于荒灘

前述(shù)國家(jiā)林業局官(guān)員在(zài)一相關會(huì)議上(shàng)曾指(zhǐ)出，在有限的國土開(kāi)發空間格局中(zhōng)，濕地在(zài)土地利(lì)用方(fāng)式的競争(zhēng)中始終處于劣(liè)勢的地(dì)位(wèi)沒有(yǒu)改變(biàn)。一直(zhí)以來，原生、自然濕地多被(bèi)定義(yì)為“荒(huāng)灘”、“荒水”，在現行(háng)土地分(fèn)類中被(bèi)列入(rù)了(le)“未利用(yòng)地”，往往成為保障耕地、建設用(yòng)地、林(lín)地等的犧(xī)牲品，直接(jiē)導緻(zhì)了濕(shī)地面(miàn)積銳(ruì)減。

此前國家濕(shī)地辦一位參與(yǔ)濕(shī)地立法工作(zuò)的人(rén)士在接受(shòu)本報記者采訪(fǎng)時表(biǎo)示，由于立(lì)法滞後，許多濕(shī)地保(bǎo)護管理制(zhì)度雖然也在(zài)推(tuī)動，但(dàn)始終(zhōng)未建(jiàn)立起來(lái)。如(rú)濕地占補平衡、生态(tài)補(bǔ)償、補水、用途(tú)審批、濕地(dì)恢(huī)複(fú)、調查監測(cè)、國家(jiā)濕地保護規劃(huà)制度(dù)等等。“這些(xiē)基本的重(zhòng)要制(zhì)度缺(quē)失，保(bǎo)護效(xiào)果可想而知。”

在(zài)國家立(lì)法(fǎ)“破冰”艱難之時(shí)，濕地(dì)保護地(dì)方立法(fǎ)不斷推進。據悉，目前已有14個省市出(chū)台了條例(lì)，還有幾個省市正(zhèng)積(jī)極進(jìn)行。地(dì)方為(wéi)濕地保(bǎo)護專門立法(fǎ)的隊(duì)伍不斷擴大，每年都(dōu)會增加幾(jǐ)個省市。

國家林(lín)業局(jú)目前(qián)征求(qiú)意見的(de)《規定》，借(jiè)鑒了(le)國際和國(guó)内地方濕地保護立法的經驗(yàn)，也征求了(le)相關(guān)部門的意見。記(jì)者被(bèi)告知，相比(bǐ)條例，部門制定(dìng)規章簡單(dān)、容易(yì)許多(duō)，不(bú)會涉及(jí)很多其他(tā)部門。從出台時間上(shàng)講也會快很多(duō)。

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